統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境。組建市場監(jiān)管局的結果是用普通產品質量監(jiān)管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　“五花八門”，這是當前省以下食藥監(jiān)管體制改革的真實寫照。從2013年末開始，一些地方在不同層面整合工商、質監(jiān)和食藥監(jiān)的機構和職能，推進統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等省（市）為代表。

　　但改革效果短期內并不盡如人意，新機構在監(jiān)管體制系統(tǒng)性、監(jiān)管執(zhí)法一致性以及特殊產品監(jiān)管專業(yè)性等方面都存在挑戰(zhàn)。

　　上海福喜“過期肉”事件發(fā)生后，各界對于所謂“市場局”改革的爭論趨于白熱化。有的地方已緊急叫?？h級市場監(jiān)管局改革，一些原本準備改革的地方開始搖擺，更多地方持等待觀望態(tài)度。在筆者看來，統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境，其中有兩個深層次問題值得我們關注。

　　一是監(jiān)管體制改革被簡單理解為大部門制。很顯然，統(tǒng)一市場監(jiān)管的目標是促進市場公平競爭、維護市場正常秩序，同時改革又嵌入到簡政放權、激發(fā)市場和社會活力的大背景中，從而具有政治意義。然而，一些地方簡單把體制改革等同于大部門制，片面認為整合的機構和職能越多，就是改革創(chuàng)新的力度越大，一味“貪大求快”。實際上，事前審批部門的多與少主要影響企業(yè)辦事方便程度，事中事后監(jiān)管效能的高與低才真正關乎產品質量安全，兩者之間沒有必然相關性。

　　習近平同志在十八屆二中全會第二次全體會議上強調，“大部門制要穩(wěn)步推進，但也不是所有職能部門都要大，有些部門是專項職能部門，有些部門是綜合部門。”

　　各國經(jīng)驗表明，市場監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管是典型的專項職能。例如美國政府設有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿易委員會（FTC），同時專門設置食品藥品監(jiān)管局（FDA）；英國政府有專門的藥品和健康產品監(jiān)管機構（MHRA）；日本的厚生勞動省監(jiān)管除食用農產品之外的食品安全。如果我們硬給不同屬性的部門“拉郎配”，那就是誤解了統(tǒng)一市場監(jiān)管的理論內涵。

　　二是機構和職能整合反而削弱了專業(yè)監(jiān)管能力。本輪食藥改革源于加強食品安全監(jiān)管，最初的理想設計是用管藥的方法管食品。然而組建市場監(jiān)管局的結果是用普通產品質量監(jiān)管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　此次機構改革后，縣級市場監(jiān)管局職責明顯增多，在行政問責的壓力下，大量監(jiān)管職責被下放給市場監(jiān)管所。這種做法看似落實了屬地責任，實際上以工商所為班底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所根本沒有精力也沒有能力承擔食品生產、藥品經(jīng)營、特種設備等專業(yè)領域的監(jiān)管。

　　筆者在基層調研中了解到，普通公務員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監(jiān)督執(zhí)法，至少需要兩年全職工作時間，專業(yè)成長的難度較大。現(xiàn)實中大部分市場監(jiān)管所急缺專業(yè)人才，有的執(zhí)法人員“進藥店不知道做什么，只會問店主要營業(yè)執(zhí)照”。

針對上述問題，筆者提出三點建議：

　　一是漸進改革。統(tǒng)一市場監(jiān)管是大勢所趨，但不可能一步到位。目前的關鍵是把基層食藥監(jiān)管體系建立起來，而不是急于整合機構。例如，深圳市早在2009年就組建市場監(jiān)管局，并將從農田到餐桌的全鏈條食品安全監(jiān)管職能納入其中，但效果不佳。本輪機構改革中，深圳市又將食品安全監(jiān)管職能從市場監(jiān)管局劃轉出來，組建獨立的食品藥品監(jiān)管局。深圳經(jīng)驗表明，如果是為改革而改革，不考慮監(jiān)管實際，將來很可能要“返工”。

　　二是創(chuàng)新思路。突出食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性，將來適時成立健康產品監(jiān)管局，與市場監(jiān)管局并列。健康產品包括食品、藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品、食用農產品、酒類、飲用水、煙草、消毒產品及其相關輔料包材等。在成熟市場經(jīng)濟國家如美國，每10元社會消費品零售額中就有3元是健康產品，產業(yè)規(guī)?？梢娨话?。從理論上說，市場監(jiān)管的對象是各類市場主體的交易行為，目的是維護市場秩序；而健康產品監(jiān)管的對象是特定產品的質量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。

　　三是分類指導。就統(tǒng)一市場監(jiān)管體制帶來的影響而言，大城市與中小城市不同，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)也不同。各地要充分評估整合工商、質監(jiān)和食藥監(jiān)的政策影響，對整合中和整合后可能出現(xiàn)的問題有充分準備。中央宏觀頂層設計必須與地方微觀基層創(chuàng)新相結合，提煉出一些具有代表性的模式，分類指導與分步實施相結合，避免盲目跟風。